Guia Implantación



Para poner en práctica una iniciativa de Datos Abiertos es necesario disponer de procedimientos comunes en todas las instituciones públicas. Por lo tanto, el propósito de esta Guía es establecer los lineamientos generales para facilitar el acceso a los datos de la administración pública en un formato estándar y adecuado para ser tratado en diversos usos y aplicaciones.

Este apartado está dirigido a todos los responsables de implantar Datos Abiertos de la región ya sea a nivel de cada institución pública como a nivel central. Aun cuando no está pensada para gobiernos locales estamos seguros que muchos elementos de esta guía podrían también ser útiles para ese tipo de instituciones. 


Una Hoja de Ruta

Antes de presentar la Guía de Implantación de Datos Abiertos (GIDA) propiamente tal estableceremos los lineamientos generales que orientaron la formulación de la Guía y que hemos llamado la Hoja de Ruta.

Un requisito deseable para el lanzamiento de una iniciativa de Open Government Data (OGD) es disponer de una infraestructura tecnológica que permita la interoperabilidad entre las agencias, ello hace más valiosos los datos y más fácil  derivar en nuevos usos. Lo anterior, se facilita con el uso de estándares. La inversión en una plataforma de interoperabilidad produce beneficios para la gestión del propio gobierno como lo muestra un estudio de Microsoft[1]. Disminuyen los tiempos de transacción haciendo que el gobierno sea más eficiente en entregar servicios a los ciudadanos lo que en definitiva tiene un impacto en el Producto Interno de los países como lo muestra el mencionado estudio. Adicionalmente, hay otros beneficios al hacer interoperables los sistemas de gobierno, por ejemplo, la mejor calidad de los datos, la mayor oportunidad en la entrega de la información al agilizarse el proceso y finalmente beneficios no tangibles como ganar una mayor confianza de los ciudadanos.

La necesidad de estimular la reutilización es también una tarea clave, pues permite impulsar la capacidad de innovación de desarrolladores e infomediarios.  De acuerdo a la Fundación CTIC, el impulso de las políticas más la disponibilidad de estándares tecnológicos maduros como la Web semántica están posibilitando una gran revolución en la forma de distribuir y consumir información pública, donde no solo las Webs estarán enlazadas entre sí, sino que también los datos, reduciendo drásticamente el costo de la reutilización haciendo muy sencillo su integración con futuras aplicaciones. Siguiendo con la opinión de la Fundación CTIC, ellos piensan que se debe conformar una suerte de ecosistema entre el gobierno, las empresas y la ciudadanía para fomentar el consumo de información pública y contribuir así al bienestar social.

Reforzando lo anterior y en palabras de Robinson y Yu[2], publicar datos en forma estructurada es sólo una condición necesaria para disponer de nuevas aplicaciones y servicios, en la mayoría de los casos no es realista esperar que la innovación se produzca de manera automática.

Se requiere entonces disponer de un plan de acción para estimular el consumo del conjunto de datos entre las empresas infomediarias promoviendo la creación de nuevas aplicaciones e impulsando un nuevo sector económico teniendo como ejes una vertiente técnica y otra de negocios. De acuerdo a la Fundación CTIC, promover la interoperabilidad y transparencia entre las entidades públicas debe ser un elemento fundamental del plan.

Otros componentes que se requieren son: recabar información del público para saber cuál es la información más relevante para ellos, incorporando las redes sociales a los canales habituales de participación. Proporcionar Datos Abiertos no crea su propia demanda, los proyectos de Datos Abiertos tienen éxito allí donde satisfacen la demanda existente de información y compromiso (Robinson y Yu). En suma, debe existir una asociación activa entre el gobierno y los actores privados.

Luego se requiere difundir extensamente los esfuerzos realizados por la administración pública. El plan que propone Fundación CTIC, incorpora puntos de acceso (Portales de Datos Abiertos) y la medición y seguimiento del impacto del plan de acción. Para esto último se requiere definir una serie de indicadores que faciliten la medición y cumplimiento de los objetivos del plan.

En este contexto, recogemos algunas recomendaciones para afrontar esta compleja tarea y sintetizamos en una Hoja de Ruta la implantación de una suerte de ecosistema de Open Data entre el gobierno y la comunidad interesada (stakeholders).

El orden de esta Hoja de Ruta es sólo referencial, no pretende ser exhaustiva ni tampoco es necesario completar todos los pasos en su mayor grado de desarrollo, pudiendo por cierto realizar algunas tareas en paralelo:

1.     Disponer de una organización apropiada a la construcción de OGD que no necesariamente debe ser igual a la existente para el manejo de las actividades tradicionales de gobierno electrónico.

2.     Contratar y generar un plan de capacitación para disponer de profesionales idóneos para esta nueva tarea.

3.     Articular una declaración institucional a favor de un gobierno abierto por parte de la presidencia tan pronto como sea posible, que debe ser parte de la definición de objetivos y la estrategia que debe seguirse en este tema (Carlos de la Fuente, CTIC)[3].

4.     Disponer de una plataforma de interoperabilidad entre las diferentes agencias (deseable).

5.     Apertura de data sets. Previo a ello debiera hacerse un estudio de mercado en relación a los datos más pertinentes y prioritarios que las empresas y la ciudadanía en general está requiriendo. Al respecto el estudio realizado por el gobierno de Colombia puede ser un buen referente para la región[4].

6.     Desarrollar una política de Datos Abiertos que incluya la adopción de formatos abiertos estándares para datos y metadatos que faciliten su posterior reutilización.

7.     Construcción de un sitio Web oficial de apertura de datos que incorpore los resultados del estudio anterior siguiendo las mejores prácticas internacionales en la materia.

8.     Establecer un plan de acción para estimular el consumo de datos entre las empresas y especialmente entre las infomediarias.

9.     Generar alianzas y convenios con sectores interesados de la sociedad civil y el sector privado para promover proyectos específicos de reutilización de datos de valor público para los ciudadanos y/o organizaciones.

10.  Establecer una medición de diagnóstico inicial del nivel de madurez de las instituciones respecto a Open Data para que sirva de línea base en la medición periódica de los progresos esperados y avances y así facilitar la toma de las decisiones correctivas y oportunas que sean necesarias.

Reiteramos que el decálogo anterior, está planteado en términos genéricos o agregados, por lo tanto, representa el marco general y el punto de partida para desarrollar en los puntos siguientes la GIDA para los gobiernos.

La GIDA es el resultado más visible de nuestra investigación pues incorpora los productos, tanto de nuestra exploración bibliográfica como de la investigación de campo.

Elementos y Fuentes de Información para el Diseño de la Guía










Fuentes de Información

Para el diseño de la GIDA se han considerado las siguientes fuentes de información:

  • Opiniones y validaciones a key players del sector a saber:
    • Felipe Mancini Ruiz-Tagle, Jefe Área Desarrollo de Gobierno Electrónico, Unidad de Modernización del Estado y Gobierno Electrónico, Ministerio Secretaría General de la Presidencia, Chile.
    • Christián Sifaqui, Jefe de Sistemas y Servicios de Información en Red-BCN, Biblioteca del Congreso Nacional de Chile.
    • Luis Meijueiro de la Fundación CTIC en España.
  • El modelo de madurez diseñado para evaluar las capacidades de Open Data en una institución pública. El modelo considera tres perspectivas: legalidad e institucionalidad, perspectiva tecnológica, y ciudadana y empresarial.
  • Resultados del piloto del modelo de madurez aplicado en 6 instituciones en tres países (Chile, Colombia y El Salvador).
  • Investigación Bibliografía, destacando Reino Unido, EEUU, España y Australia.

Bases para el Diseño de la Guía

Algunos principios y criterios que se tomaron para el diseño de la GIDA fueron los siguientes:

·      Simplicidad: Se pretende que el tiempo de implantación no sea muy largo, por ejemplo, si no consideramos la necesidad de disponer de algunas leyes estimamos que podrían obtenerse los primeros resultados al cabo de 18 meses de trabajo.

·      Quick-Win: Se privilegió el principio Quick-Win, esto es, un desarrollo rápido inicial con algunos resultados visibles que ayuden a legitimar la iniciativa y a conseguir un mayor apoyo de los stakeholders. Ello asume que es necesario hacer un desarrollo posterior largo, pero la experiencia adquirida en los inicios y su legitimización puede facilitar la concreción de los siguientes pasos.

·      Grado de madurez: Como consecuencia de lo anterior, esta guía pretende entregar los primeros pasos para el desarrollo de una apertura de datos en la institución. Aun así, si se logra implementar adecuadamente esta GIDA, es altamente probable que, sometida al modelo de madurez desarrollado, la entidad logre estar en un nivel 3 de madurez o muy cercano a ello (de un máximo de 4).

·      Compartir experiencia: Dado el poco desarrollo que lleva en el mundo la apertura de datos (alrededor de 3 años) el aprendizaje y el intercambio de experiencias entre países e instituciones será siempre un elemento valioso a tomar en cuenta para seguir avanzando.

·      Liberación de Datos: Los datos considerados en la GIDA son aquellos contenidos y registrados en cualquier formato y que son recogidos, producidos y/o recibidos por las entidades públicas y que debieran ponerse a disposición del público de acuerdo a las instrucciones emanadas por esta Guía.

Para el desarrollo y organización de la GIDA, tomaremos, como hemos señalado, la Hoja de Ruta (decálogo) como una referencia y la conceptualizamos con el modelo de madurez.

Con esto hemos clasificado la GIDA en tres grupos que corresponden a los dominios sustentadores de nuestro modelo de madurez: el primero, es la perspectiva institucional y legal que incluye también temas organizacionales y de gestión. En segundo lugar, la perspectiva tecnológica y finalmente la perspectiva ciudadana y empresarial que incorpora temas relacionados con la reutilización de los datos por la comunidad de interés. 

No obstante lo anterior, y siguiendo el principio de simplicidad mencionado, la GIDA desarrollará el dominio tecnológico en forma simplificada focalizándose sólo en los aspectos medulares para los tomadores de decisiones, intentando evitar tecnicismos que podrían dificultar su comprensión. Las razones que nos mueven a ello son las siguientes:

1. De acuerdo a nuestra experiencia los aspectos tecnológicos son los más simples de obtener si se tienen claro las otras dos perspectivas del modelo.

2.  La tecnología está en un continuo cambio que reiteradas veces sorprende a los propios tecnólogos, por lo tanto, el riesgo de ofrecer unas pautas tecnológicas detalladas que queden a poco andar obsoletas es muy alta.

De cualquier forma se muestran algunos links para aquellos que quisieran profundizar más en los aspectos tecnológicos asociados a una implantación de Open Data. Por ejemplo, el gobierno de Chile, a la fecha de este informe, está en pleno proceso de recoger opiniones para el desarrollo de una Guía técnica para publicar datos abiertos. El link para descargar este documento se encuentra en: http://www.modernizacion.gob.cl/datospublicos/. Adicionalmente recomendamos el sitio de la Fundación CTIC, específicamente http://datos.fundacionctic.org/categorias/tecnica/.

Guía de Implantación de Datos Abiertos (GIDA)

Considerando el desarrollo de los elementos en cada una de las dos perspectivas no tecnológicas del modelo de madurez de Open Data, hemos realizado una secuencia y priorización de pasos que el implantador debiera considerar para la implantación de la GIDA en un horizonte de tiempo estimado en 18 meses a 2 años dependiendo de los puntos de partida en cada caso.





Perspectiva Institucional y Legal

Esta perspectiva considera las actividades de alto nivel que permiten gestionar todos los recursos de acuerdo con la visión y estrategia del negocio y sus prioridades, incluyendo el alineamiento con las directrices del gobierno electrónico a nivel nacional. En particular para OGD, comprende el nivel de existencia y verificación de leyes y normativas internas que facilitan la ejecución de las políticas y actividades de OGD, y la capacidad de una entidad para ejercer adecuadamente actividades de organización, capacitación y gestión según lo planificado. Las acciones que proponemos para la GIDA dentro de esta perspectiva son las siguientes:

1.      Existencia de una institucionalidad con una organización reconocida para OGD

Este creemos que es el punto de partida para implantar una iniciativa de datos abiertos con alguna probabilidad que se sustente en el tiempo. Puede estar adscrita a una iniciativa existente de gobierno electrónico u otra organización relacionada. Esta institucionalidad debe generar una estructura organizacional donde los cargos y sus competencias estén formalmente definidos y abarquen ámbitos de gestión, planificación y técnicos. Por ejemplo, es deseable que exista un encargado de la reutilización de la información del sector público (conocido como gestor RISP), un gestor de contenidos que conozca de procedimientos para el tratamiento de los datos, conocimiento de las bases de datos y sus aplicativos y de portales Web. Finalmente, un gestor de sistemas u otro nombre equivalente con competencias en el catálogo de equipos y sistemas informáticos que soporte el almacenamiento y publicación de datos.

2.      Existencia de un líder reconocido responsable de echar andar una iniciativa de OGD

Debe existir el nombramiento de una persona idónea y suficientemente empoderada para ejercer un cargo que requiere no solo habilidades técnicas, sino que también de un buen manejo político para relacionarse con diferentes estamentos del sector público y con organizaciones del mundo civil. Debe ser el responsable de formular una estrategia, generar las normativas necesarias, contratar a sus colaboradores y conducir el proceso de implantación.

3.      Formulación de un Plan de Desarrollo Estratégico de OGD

Se recomienda que en la formulación del Plan se involucre a diferentes actores sociales y en diversas instancias a saber: generar seminarios o mesas redondas donde se invite a diversas organizaciones sociales a hacer aportes, en paralelo dejar en el sitio Web el espacio necesario para recibir opiniones de la ciudadanía en general. Aunque el proceso puede resultar más lento, estimamos que en el largo plazo va a generar una mayor legitimidad y de paso se aprovechan de iniciar los primeros vínculos con la sociedad civil que son en definitiva los protagonistas de una iniciativa OGD.

Adicionalmente, se sugiere que el plan contenga actividades de corto, mediano y largo plazo y que las medidas de corto plazo en lo posible tengan una gran visibilidad para generar un positivo impacto en la población y con ello un mayor apoyo a las acciones de más largo plazo.

Debe cautelarse que la estrategia de OGD sea consecuente y coherente con la estrategia digital o de gobierno electrónico del país y lo mismo a nivel de cada entidad con los planes para el desarrollo de las TIC.

Finalmente, la formulación de la estrategia debe incorporar también una estrategia comunicacional.

4.      Construcción y despacho de leyes necesarias al congreso para una mejor operación de OGD

Esta actividad puede variar en cada país y quizás omitirse en algunos casos, sin embargo, en la generalidad de los casos es necesario promulgar leyes relacionadas con la regulación de la transparencia de la información y la protección de información sensible.

Para lo anterior el responsable de OGD debe asesorarse legalmente para el desarrollo de estas leyes y propiciar un ágil despacho y promulgación.

Una vez promulgadas las leyes, debe iniciarse un plan de capacitación y difusión de éstas entre los sectores interesados para un mejor entendimiento de sus alcances e interpretación.

5.      Dictación de políticas y normativas internas

Lo importante no es solo disponer de las normas (por ejemplo las relativas a procedimientos de manejo de la información y su conversión a formatos estándar), sino que exista evidencia de su cumplimiento a través de diversos mecanismos de control. Adicionalmente, la autoridad pertinente debe garantizar un adecuado entendimiento de las normas.

Un tema relacionado con este punto es la formulación de una política de datos abiertos que incluya la adopción de formatos abiertos estándares para datos y metadatos que faciliten su posterior reutilización.

6.      Plan de capacitación en OGD

Diversos estudios han detectado que es fundamental contar con personal preparado, lo que en general no es resuelto formalmente, y algunas instituciones consideran que es suficiente un aprendizaje sobre la marcha o que el profesional más avanzado resuelva los problemas. La experiencia demuestra que esa estrategia a la larga no es adecuada y puede tener costos más altos. Lo importante nuevamente es que el plan se cumpla y al cabo de unos 6 meses una parte significativa del personal clave se haya entrenado en las técnicas de apertura de datos, sistemas de comunicación digital, herramientas TI, servicios electrónicos, etc.

7.      Desarrollo de una PMO (Oficina de Gestión de Proyectos)

La implantación de OGD requiere el desarrollo de varios proyectos, por lo tanto, es necesario garantizar el cumplimiento de los procedimientos estándares en la gestión de todos los proyectos de OGD de la organización. Ésta es una debilidad detectada en el ámbito de la ingeniería de software y que da cuenta de un alto porcentaje de fracasos de proyectos TI o al menos atrasos en el cumplimiento de las metas trazadas.

8.      Disponer de un sistema de evaluación del desempeño de los proyectos

En general es posible que este sistema ya exista en la entidad pública, sin embargo los resultados de nuestras experiencias nos indican que muchas veces no existe un mecanismo formal de métricas para medir el desempeño de los proyectos ni el establecimiento de metas concretas en cada uno de ellos.

Perspectiva Tecnológica

Esta perspectiva determina la capacidad tecnológica de la organización para articular una visión consistente y técnicamente viable de Datos Abiertos. Esto es, la existencia de una estrategia tecnológica alineada con la estrategia de la entidad pública que contemple explícitamente las buenas prácticas de Open Data en la organización.

Para asegurar los aspectos de disponibilidad, seguridad, acceso y calidad de los datos creemos necesario cautelar algunos elementos fundamentales por su carácter tecnológico-estratégico, a través de las siguientes acciones:

9.      Desarrollo de un estudio de capacidad de la infraestructura TIC requerida

Con ello se quiere que los tomadores de decisión tomen conciencia de la necesidad de resguardar que los sistemas tengan suficiente capacidad para soportar la demanda y requerimientos de los ciudadanos y empresas infomediarias. Por ejemplo, se debe evitar la saturación de las máquinas que soportan los servicios Web.

10.   Incorporar progresivamente tecnologías semánticas 

Este tipo de tecnologías están hoy día disponibles y creemos que valen la pena usarlas aunque al principio se usen sólo en forma experimental para capacitar al personal técnico de la institución. Con ello la institución puede alcanzar más fácilmente los niveles de 4 y 5 estrellas de Tim Berners-Lee[5]. El empleo de estas tecnologías permite además manejar mejor una multiplicidad de catálogos de diferentes fuentes, tanto nacionales como de gobiernos locales, y de otros poderes del estado, fuentes privadas, etc., esto es, si se opta por un modelo distribuido de catálogos. En otras palabras, facilita la interoperabilidad y agregación de datos y catálogos junto a su actualización de fuentes externas.

Perspectiva Ciudadana y Empresarial

Esta perspectiva considera el estado de la publicación de Datos Abiertos por la entidad, su grado de implicación en el estímulo y ayuda a la labor de los agentes reutilizadores, como también el grado de escucha y adaptación a la demanda ciudadana, así como nivel de diálogo establecido. Las acciones que proponemos para la GIDA dentro de esta perspectiva son las siguientes:

11.   Desarrollo de la primera iniciativa de apertura de datos

Esta iniciativa, que recomendamos tenga carácter piloto, debe ser la más emblemática y con gran impacto en el corto plazo. La identificación del tipo de información más relevante y al mismo tiempo más sencilla de abrir será un resorte de cada país, sin embargo, es importante que en el desarrollo de esta iniciativa se haya considerado la participación ciudadana en al menos algunas de sus etapas. Como criterio Quick-Win, sugerimos identificar aquellas categorías de datos menos sensibles, pero de alto impacto. Con ello se asegura evitar controversia y complejidad que podría retrasar el proyecto. Por ejemplo, en Chile el área de educación es una categoría altamente demandada talvez por la actual contingencia de cambios en este sector, en particular los mapas de ubicación de colegios ha tenido una gran cantidad de visitas[6]. Otros ejemplos de baja sensibilidad, pero de alto impacto son los relacionados con el transporte público que suelen ser especialmente atractivos para la ciudadanía, más aún si dispone de aplicaciones que pueden instalarse en dispositivos móviles. Otro ejemplo que se destaca bajo este criterio es el sector turismo.

12.   Existencia y gestión de indicadores de acceso y/o descarga de conjuntos de datos junto a un monitoreo de los datos

El monitoreo del acceso y descarga de los datos es fundamental para evaluar el nivel de éxito, especialmente de esta primera iniciativa. Ello permitirá tomar acciones correctivas oportunas. Es altamente recomendable complementarlo con la realización de encuestas periódicas hacia los reutilizadores y desarrolladores.

13.   Realización de acciones de fomento de la reutilización

Deben ofrecerse diversos documentos y materiales, tanto divulgativos como de carácter estratégico y técnico para fomentar el uso de los datos abiertos. Charlas, talleres, seminarios, concursos de aplicaciones son algunas de las iniciativas que el gobierno debe disponer de manera sistemática para apoyar a los desarrolladores y la reutilización de los datos. Asimismo, se recomienda publicar los casos más exitosos y de mayor impacto en el portal del sitio, ojalá con métricas que establezcan los beneficios e impactos que tuvo para los usuarios.

14.   Existencia de un canal para quejas y resolución de conflictos

Debe existir al menos un formulario en el portal que pueda servir para canalizar las dificultades de los desarrolladores y usuarios con la reutilización de los datos con instrucciones claras. Este mecanismo será fundamental para mejorar los aspectos relacionados con la reutilización y mantendrá una relación cordial con los usuarios.

15.   Existencia de un canal formal de participación y colaboración de la sociedad civil

Como se ha mencionado anteriormente, la participación y colaboración ciudadana debe ser la piedra angular de cualquier proyecto de Open Data para garantizar su éxito. Deben existir procedimientos y verificación de las opiniones y sugerencias, las que deben ser consultadas ante mejoras futuras. Las opiniones debieran tener un sistema de valoración o votación pública.